关于推进朔州生态畜牧经济建设的调查与建议

关于加强雁门关生态畜牧经济区建设，

推进我市生态经济可持续发展的调查与建议

9月24日至26日，市政协教科文卫委员会组织农业、科技界的部分委员，以雁门关生态畜牧经济区建设和我市生态经济可持续发展为主题，赴平鲁区、山阴县、怀仁县、应县和右玉县进行了为期三天的调研。调研组结合我市近年来生态环境和农牧业发展现状，参观考察了退耕还林、京津风沙原治理、天然林保护工程等项目区建设情况，并就改善生态环境和农牧业发展、调整农业结构、促进农民增收等问题与县区有关部门进行了座谈。调研组看到，随着国家退耕还林等一系列政策的贯彻执行，我市在生态建设、促进畜牧业发展方面迈出了很大步伐，做了大量工作。同时认为，受生态基础和经济发展水平等多方面因素制约，我市生态经济的可持续发展之路仍然任重道远。

一、 建设生态畜牧强市必须以生态基础作保障

近年来，我市农业结构调整成效明显，畜牧业得到了较大的发展，畜牧业产值占到农业总值的43%，农民人均收入中畜牧业所占比重达到1/3以上，畜牧业的发展彻底改变了我市传统农业格局，为我市奶都建设和实施生态畜牧强市战略奠定了较好的基础。加入WTO后，国际农牧产品“绿色浪潮”给我国以粗放生产经营为主的传统农牧业带来了挑战，以生态基础为支撑的可持续发展成为我市农牧业发展的必然选择。朔州地处黄土高原北部，风大沙多，植被稀疏，自然条件较差，生态环境恶劣。实现可持续发展，有必要清醒地认识我市生态环境的严峻现实，实事求是地面对生态基础问题。追溯历史，朔州地区曾经草茂林密，境内占山西省六分之一的煤炭储量即是对远古森林存在的有力证明，古有“穷谷无人绿树齐，云暗白杨连马邑”的诗句，描述了朔州生态的历史景观。明清后至解放前，由于屯田、战乱等人类活动的破坏，生态资源破坏殆尽。建国50年来特别是改革开放以来，经过不断努力，我市生态环境有了明显改善，但就总体而言，生态基础仍然十分脆弱，如果不能从根本上得到治理，必将在深层次上影响和制约经济的发展。

以森林资源为例，建国50年来，我市不断进行植树造林，林木覆盖率由建国初的0.5%提高到目前的16.7%，但这一比例远远低于31.3%的国际平均水平，我市人均林地面积只有0.12公顷，仅占世界人均水平的十几分之一。森林资源的匮乏主要由掠夺式采伐和毁林开荒所致，另一方面人造林长期得不到有效管理，“年年造林不见林”，全市造林保存率不到40%。森林是陆地生态系统的主体，其资源量减少直接的后果是净化空气、涵养水源的能力大大削弱，加剧了水土流失和灾害发生。据测算，一片10万亩面积的森林，相当于一座200万立方米的水库。如果是10厘米的表土层，在森林、草地、农耕、裸露地四种情况下，冲净这一土层的时间分别是57.5万年、8.21万年、46年和18年。群众说：“山上多栽树，等于修水库；水多它能吞，水少它能吐”。正反两方面的事实证明，穷山必有恶水，山青才能水秀，治水必须治山，治山必须兴林。森林对于防止水土流失、保护水利设施、减轻水旱灾害，进而促进农业生产、保障经济发展的巨大作用，是明显的，是不可替代的，恢复保持林草植被是改善生态环境的根本大计。

在水土流失方面，我市的情况同样不容乐观。据统计，因森林植被的破坏，全市水地流失面积达928.6万亩，占全市土地总面积有58.2%。几十年来虽然经过不断治理，至1999年底基本治理流失面积近400万亩，但全市仍有四分之一的土地属于较为严重的水土流失范围。水土流失不仅带走了大量农作物生长所必须的磷、钾等养分，致使土壤肥力衰竭，而且破坏和降低了下游河道水利工程的使用效益，增加了水荒灾害，并直接导致了土地沙漠化的不断扩大。有关资料统计，我国1/3的国土面积已受到风沙威胁，沙漠每年吞掉一个县的面积，沙进人退的形势在西北一些地区已十分严峻。我市也不例外，据统计，仅朔州平川地区四个县沙化退化土地面积就达600多万亩，占四县区总面积的63.1%，也就是说，四县区有一多半的土地处于沙化状态，高出全国平均水平近20个百分点。严重的水土流失和土地荒漠化危害，加剧了京津地区的沙尘灾害，而全市每年因此造成的直接和间接经济损失也高达1.2亿元以上。

水资源的日益枯竭，也加剧了生态环境的恶化。随着森林植被的减少，朔州地区的湖泊和泉眼逐渐变少、消失。朔城区境内的神头泉是桑干河的主要补给泉，明代水势之在，有“银河倾泻惊风雨，碧海依稀听汐潮”之描述，目前出水量逐年减少，平均流量仅为4.51立方米/秒，昔日滚滚波涛萦似带的桑干河，如今已变成季节河。建国以来，随着工农业的快速发展，朔州地区地下水开采量不断增加，每年地下水位下降1米左右。我市人均水资源占有量仅为全国平均水平的1/5，世界平均数的1/20，在山区丘陵地带，缺水村庄有600多个，缺水人口达30多万人。在水资源敲响警钟的同时，水污染状况也相当惊人，据统计，我市每年排放3千万立方米的工农业和生活污水，不仅对下游流域和京津地区构成威胁，也对地下水源造成污染。同时，因受经济、科技发展水平制约，有限的水资源在利用中又浪费严重，循环用水率低，加之蓄、提、引等水利工程不足，环保意识和节水意识淡溥，节水设施和节水设备滞后，如此等等，加速了水资源的枯竭，加剧了我市生态环境的恶化。

生态基础脆弱的问题，确实到了非解决不可的时候。环境与发展，成为当今经济社会发展中共同面临的一个重大问题。近年来，国家调整经济发展战略，把生态环境建设放到了国民经济和社会发展的基础地位来对待，实施可持续发展战略。随着这一战略思想的调整，改善生态环境问题受到了前所未有的重视。在实施西部大开发战略中，国家也把生态环境建设作为西部大开发的根本性措施和切入点来抓。对此，我省把建设雁门关生态畜牧经济区确定为全省可持续发展布局中的一个重要组成部分，为包括我市六个县区以及晋西北16个国家级贫困县在内的28个生态环境最为脆弱、山区经济发展较为缓慢的地区提供了新的发展机遇。抓住这一机遇，我市提出生态畜牧强市战略，符合畜牧业发展实际和广大人民群众的根本利益。但值得注意的是，出于生态培育和管护方面的考虑，为严格执行封山禁牧、护林护草，我市周边地区如内蒙、陕北等一些地方，暂时放弃大规模发展畜牧业，一些品质较为低下、落后的畜禽品种有大量涌入我市的迹象。实施生态畜牧强市战略，首先应以可持续发展为先导，确立生态为本的观念。对于上述现象，我市应在科学测算、精心规划的基础上，因势利导，趋利避害，决不能走先污染环境、后治理环境，先破坏生态、后治理生态的老路。前车之覆，后车之鉴，事实上，只有建立在良好生态基础之上的畜牧业发，才大有潜力可挖，也大有文章可做。

二、我市生态畜牧经济建设步伐加快，初见成效

近几年，随着国家再造秀美山川工程的启动，我市生态畜牧经济建设进入了历史上最好的时期。在雁门关生态畜牧经济区建设中，我市确定了“三山两路一园区”、“三个基地两个小区”、“十大生态畜牧经济园区”的建设布局，并制定“做生态文章、打乳品名牌、建畜牧强市”的发展思路。在各级的重视和精心工作下，目前生态建设步伐加快，畜牧经济发展呈现出质量和效益同步增长的较好发展势头。

(1)国家重点生态建设工程带来了良好机遇。我国林业六大工程，范围之广、规模之大、投资之巨史所罕见。其中，主要解决天然林的休养生息和恢复发展问题的天然林资源保护工程、主要解决重点地区水土流失问题的退耕还林工程、主要解决首都周围地区风沙危害问题的京津风沙源治理工程以及“三北”防护林建设工程等四大工程涉及我市，在我市实施总投资约5亿元左右。从1978年起，我市先后完成了“三北”防护林一期、二期和三期工程，1986年起，又纳入了由国家计委组织实施的国家重点生态工程——太行山绿化工程，同时在平川四县开展了平原绿化工程。1992年以来，我市在平鲁、应县、怀仁、右玉承担实施了世界银行贷款项目造林工程，近年来还围绕首都水资源可持续利用项目建设，启动实施了首都上游水资源开发和保护工作。国家一系列重点生态建设工程的实施，为朔州生态环境建设提供了难得的机遇，将对朔州的未来产生深远影响。

(2)全市生态建设步伐加快。据统计，今年全市落实国家生态建设项目的造林任务有近80万亩，截止5月底已完成造林63万亩，同时草地建设也完成45万亩。全市确定的40件实事中，市区北部万亩森林生态工程、平川四县区4个万亩森林生态工程、右玉的百里生态走廊工程均已基本完成一期建设任务，有望在三年内全部建成。调研组在平鲁区百里黄土丘陵风沙治理区和山阴县西山森林植被建设区看到，长期以来水土流失严重的丘陵沟壑和茫茫山区，已被植满幼苗的鱼鳞坑覆盖。由于今年山区雨量较为充沛，平鲁一些地方牧草已达一米多高，长势喜人，昔日“风吹草低见牛羊”的沧桑牧景正在今日的平鲁大地逐步重现。生态建设规模的扩大也影响和带动了以林草种植为基础林木和饲草经济的发展，近年来全市林草种植综合园区发展迅速，这些园区有效地引进和推广了一批优良的林草品种，也发挥了积极的典型科技示范作用。同时，生态建设也带动了农民增收，以山阴县为例，该县上神泉、白殿沟两村参与造林户均收入500多元，安岸庄村30户村民承包营养袋育苗，户均创收1700元。

(3)畜牧强市战略成效初现。近年来我市以奶牛、肉羊产业为主的畜牧业发展迅速，目前全市奶牛饲养量达7.9万头，占到山西省的55%，乳制品产量占全省的60%，“古城”乳品成为全国乳品十大上榜品牌之一，右玉、怀仁、平鲁生产的羊肉畅销首都市场。全市年出栏肉羊达到100万只，其中肥羔羊80万只，成为全国农区较大的肥羔羊生产基地。2001年，我市人均畜产品综合产量、奶牛饲养量、肥羔羊生产、畜禽商品率、人均畜牧业收入等指标位居全省首位，右玉、平鲁等县区成为全省畜牧强县。同时，一批畜牧业养殖、加工、交易龙头企业得到了较大发展。畜牧业的发展还带动了种植业生产，使全市所产的近6亿公斤玉米实现了就地转化增值，并相继带动了一批生态型养殖小区建设，为生态型畜牧业发展树立了典型。畜牧强市战略的制定和实施使畜牧业有望成为继煤炭和电力之后我市的又一支柱产业，对于优化农业结构、提升农业产业效益也将发挥长远的作用。

(4)国家退耕还林等一系列政策深入人心。国家和我省的生态建设项目区，覆盖了全市大多数山区、丘陵和低产沙化地带，这些地区历史上农业生产条件恶劣，山区农民靠天吃饭，长期难以摆脱贫困。国家为推进退耕还林等制定一系列优惠政策，实行退耕还林钱粮补助、减免农业税征收、确定林木所有权及延长荒山荒地造林经营权期限等鼓励性政策。同时，各级政府也予以重视和大力宣传，使保护生态环境的观念逐步深入人心，农民群众从中获得较好利益，退耕积极性显著提高，积极拥护并投入到退耕还林工作中，有效推动了我市生态畜牧经济建设。以山阴县为例，由于群众退耕积极性高，2002年全县退耕还林总任务3.5万亩，目前已完成5.1万亩，超计划45.7%，工作进展情况喜人。

三、目前存在的一些主要问题

尽管我市生态建设和畜牧业发展取得了明显成效，各级政府在宣传发动、落实国家政策、保证各项任务如期完成等各方面做了大量工作，取得了不小成绩，但目前仍然存在着一些问题，如果解决不好，将影响和制约生态畜牧经济的发展。

1、政策及落实问题。国家有关政策规定能否落到实处，直接影响生态经济建设全局。目前，国家规定的退耕还林钱粮补助仍未发放到农民手中，退耕区老百姓当年的生活就成问题。按照国务院10号文件要求，今年的退耕补助去年底就应到位，从我市的情况看，退耕苗木费今年6月到达县区，而栽树季节是4月份，导致执行困难。农民得不到及时补助，对政策产生怀疑，影响到下一年度工作的开展，也加重了地方财政负担。其次，一些地方还林产权问题在落实中未给予应有的重视，林权证发放进展缓慢，使农民产生后顾之忧。国家实行退耕还林，从根本上保证了生态环境建设，但生态与经济要实现统筹发展，退耕后农民大力发展畜牧业是一条行之有效的出路。发展畜牧业首先要做好适度的退耕还草工作，目前从国家到省市均缺少退耕还草和发展畜牧业的有关政策，影响了项目区农民退耕的热情和积极性。如果畜牧业发展缺乏有效的产业扶持政策，农民出于自身利益考虑，生态建设就有可能出现反弹，甚至功亏一篑。

2、配套建设投入问题。生态经济的可持续发展，政策是基础，投入是保证，科技是动力。投入不足问题，从长远讲将响一系列政策规定的贯彻执行。目前我市生态畜牧经济建设基本上属国家项目整合工程，几大重点生态工程几乎全部由国家投资，虽机遇难得，但畜牧业发展缺少有效投入，导致林牧矛盾上升为一个主要矛盾。当前投入不足问题还表现在以下四个方面：一是粮食安全投入。达到人均两亩基本农田是确保退耕后粮食安全的基本政策，但因投入不足，影响基本农田建设的质量和速度。在平鲁区基层，乡镇领导算了这样一笔帐：以一个万人乡镇为例，国家生态建设投入8年共需6000万元，要达到人均2亩基本农田需要修2万亩台田，按现在每亩国家投入300元、农民个人投入300元计算，国家需要投入600万元。这就是说，国家投资6000万元使山变青后，再投资600万元就可让农民有饭吃，从而保证山长青。如果缺少这600万元投入，退耕后的粮食安全就会受到威胁，进而重新威胁生态安全。二是管理投入。基层普遍反映，苦于缺少经费，生态建设及畜牧业发展中前期规划、设计、勘定、验收等工作开展起来困难重重。再有林草管护问题单靠职能部门行政监督，缺少人员和经费，工作起来有时疲于奔命，而工作效果也不明显。三是水资源保障投入。无论生态建设还是畜牧业发展，水肥条件的保障至关重要。各种提、引、拦、蓄等水利设施上不去，将影响各方面发展。四是服务体系建设投入。发展畜牧业，兽医服务、品种改良、质量认证及配置相关设施设备还需国家和省市政策资金的有效支持。

3、科学规划问题。大自然的生息运转有其自身规律，畜牧经济的发展也有其产业及市场运行规律。在生态畜牧经济发展规划上，我市目前还缺乏一整套建立科学测算生态平衡基础之上的发展规划，导致一些地方要么贪速求快大搞植树造林，要么不顾生态效益盲目追求畜牧业发展，这些都将有背可持续发展的规律。表现在生态建设方面，林草种类比较单一，经济林热、生态林和水源涵养林冷的倾向依然存在，影响中长期生态效益的发挥。表现在畜牧经济发展方面，盲目扩大畜牧业发展规模，饲草及资金来源、水肥条件、服务体系和龙头企业建设等产业化链条尚未完成，极易导致一哄而起。

4、管理体制问题。目前，我市国家生态环境重点建设项目共有十一、二个，年投资也有二、三亿元。但这些项目却分属计划、财政、水利、林业、农业等不同部门管理，在具体实施中，部门间各自为政，各把一关，出现资金撒胡椒面现象。同样是水土流失地区，一些地方项目密度很大，一些地方却是空白。同样是生态建设，各家投资、建设和验收的标准各不相同，造成质量参差不齐。更有甚者，站在部门的角度，片面强调自身工作的重要，排斥其它工作。也有一些部门自身不具备实施能力，却承担项目实施任务，结果出现“只批项目只投钱，干好干坏没人管”的现象。正因存在这些问题，在生态建设上出现了“投资大、成本高、效益低、质量差”的不协调现象，造成财力、人力、物力的较大浪费。

5、增加农民收入问题。目前，首要的问题是退耕后农民的产业培植问题。在生态建设的低级阶段，毫无疑问将给农民的生产生活带来冲击。除一些率先发展起来的种养大户外，家底太薄是大多数农民的共同状态。看病、孩子上学、婚丧嫁娶等已成为农民难以承受的经济负担，无力再在畜牧业上投钱。从调查情况看，农户中有门路的在信用社借贷，没门路的就借民间的高利贷。农民们说，目前大多有屯粮，现在缺的是钱而不是粮，希望政府把退耕还林的部分补贴粮直接兑现成现金。要扶持更多的农民走上舍饲圈养的致富之路，还需要国家和地方进行形式多样的资金扶持。

四、意见和建议

1、将可持续发展主线贯穿生态畜牧经济建设全过程。尊重人与自然的和谐是一切发展的基础。实现可持续发展，最基本的要素是生态效益、经济效益和社会效益三者循环促进、协调发展。实施生态畜牧强市战略，必须贯穿可持续发展主线，提高认识、转变观念，树立自然资源的价值观和具有可持续发展的发展观，使之深入人心并体现在各级决策之中。同时要彻底改变长期以来畜牧业发展中的草畜倒置现象，实行以草定畜，克服经营管理粗放、饲草转化效率不高以及对草地资源的掠夺性经营等问题，改善由于生态生产系统结构与功能的破坏而引发的畜草系统恶性循环的不平衡状态。我市生态畜牧业发展，应当遵循管理集约化、生产生态化、技术现代化与产品市场化的总方向，要尊重自然规律，注重生态环境建设的综合性；要尊重经济规律，注重生态环境建设的艰巨性；要尊重社会规律，注重生态环境建设的长期性。

2、完善政策，注重落实，多渠道增加配套投入。要认真落实国家退耕补贴和有关税收政策，按时足额、保质保量地将钱粮补贴发放到农民手中，有效保护广大退耕户的利益。其次，要认真落实林权，实施“谁退耕、谁造林，谁经营、谁受益”的政策，林权长期不变。退耕地要严格执行国家确定的坡耕地、沙化地和低产田的地类标准，杜绝将高产农田用于退耕。退耕“三补”政策要让群众全面了解，粮食、种苗、资金补助要公开透明。同时，建议国家和省市尽快考虑出台退耕还草和畜牧业发展的扶持政策，妥善解决退耕后山区农业的结构调整和农民的产业培植等政策保障问题。各级要探索多种渠道，创设多种机制，鼓励和吸引多方面资金参与畜牧业发展服务体系建设，建立健全良种繁育体系，加快引进和推广优良畜禽品种和林草品种，完善县、乡、村三级兽医服务体系建设。应鼓励各类种养大户和生态示范园区做好典型示范引导。此外建议我市多办一些生态畜牧经济技术培训班，并充分利用广播电视网络覆盖全部农村的特点，通过广播电视广泛宣传政策，低成本普及林草种植技术，提高科技支撑能力。

3、加强水资源保障，重视生态用水建设。水资源保护和开发利用是建设生态畜牧经济必不可少的基础工程和基本保障。应多渠道筹资扩大各种提、拦、引、蓄等水利工程的建设规模和范围，应提高对水资源保障作用的认识，将其纳入生态经济建设总体规划，合理布局、科学建设，大规模引进和建立高科技节水设施。在保护地下水资源的同时，尽可能利用自然降水，减少水量流失和浪费。要坚决控制工农业废污水排放，本着对子孙后代和京津下游生存安全高度负责的精神，下决心治理水资源污染。此外，应树立生态用水观念，合理测算生态水量需求，尊重发展规律，科学平衡工农业用水和生态用水，保护生态环境和畜牧业发展建设成果。

4、高起点制定规划，改善管理体制，整合项目投资。要以创造特色、争先发展为根本出发点，结合建设北方生态园林工业城市战略目标，适度超前规划生态畜牧经济的可持续发展，制定退耕还草、草畜均衡及畜牧业发展的长远政策和操作性较强的具体规划，有效解决盲目建设和顾此失彼问题，使其发挥出改善生态的显著作用、增加收入的直接作用、调整结构的引导作用和优化环境的开放作用。其次，应克服多头管理体制的弊端，整合项目投资。建议对多项生态经济建设资金进行整合，由财政统一下拨，由基层政府统一管理和使用。退耕还林的补助资金也可尝试下拨到县级政府，统一支配，资金使用由上级职能部门进行监督审查。这样可大大提高建设资金的使用效率，加快建设步伐。大灾之年，国家应根据受灾情况和地方财政状况，适当提高增值税返还比例，加大财政转移支付力度，确保群众生活。

5、发展生态经济，大力开发生态旅游资源。发展生态经济，是十分重要的经济增长方式，其本质是以生态效益为前提，带动和促进经济效益。对此，要按照建设生态园林工业城市和实现山川秀美目标，根据不同气候、水文条件和土地类型，因地制宜，乔灌草合理配置、农林牧相互结合，使绿色生态与煤炭、电力工业协调共融，使生态人文与现代工业文明相互辉映，建设有朔州特色的生态经济发展模式。发展生态经济，必将为生态旅游的开发创造条件，要按照自然景观和人文景观有机结合的原则，逐步开发莲花山生态景观区等一批生态旅游项目，积极为各方面条件具备的地区争取建立国家和我省的各类自然保护区和野生动植物保护区，并尽快使其转变为生态旅游优势。生态旅游资源的开发一定要高起点、大手笔，在保护的前提下开发，在开发中保护，造出精品，突出塞外特色。要靠改善环境吸引外来资金，特别是引进先进的管理经验和发展理念，要给景点注入科学的、文化的内涵，以提升景点的品位。

6、加大信贷支农力度，促进畜牧业发展，努力增加农民收入。进行生态畜牧区经济建设，在发挥部分大户的典型带动作用的同时，必须关注和解决好大多数农民的后续产业培植问题，努力增加农民收入。后续产业的培植对于目前退耕区农民的收入状况而言是非常困难的，缺乏国家有效的信贷政策支持难以为继。建议省市两级加强调查研究，在信贷支农方面实施倾斜政策，协调银行制定具体措施，每年优先安排一定数额的资金，专门用于对一般农户的发展扶持，以解决他们的燃眉之急。金融部门要在此项信贷问题上予以优先照顾或优先安排。同时，地方政府应给予一定数量的贴息贷款和探索财政贷款，作为信贷支农的有效补充，帮助农民购置品种、建设饲舍，启动畜牧产业。其次，各基层村镇要有计划地设置一定数量的稳定高产牧场，与农户圈舍饲养有机结合，避免圈舍饲养中的一些不足。此外要加快饲草深加工龙头企业建设，创立优质饲草产品品牌，使农民获得畜牧业收入的同时，提高饲草种植效益，拓宽增收渠道。